L'épidémie de coronavirus offre à l’Union européenne une opportunité de renforcer son unité, et son efficacité économique. Cette tribune propose deux mécanismes de réponse face à des chocs majeurs, qu’il s’agisse de pandémie ou de chocs climatiques: une assurance chômage européenne, et l’émission de « Disaster-bonds » (titres obligataires souverains émis de façon collective). Ces deux instruments sont complémentaires, et peuvent permettre de faire face à la crise actuelle, et de préparer les suivantes.
Par Cristina Badarau (Université de Bordeaux, Larefi), Etienne Farvaque (Université de Lille, LEM – CNRS), Florence Huart (Université de Lille, LEM – CNRS), Gregory Levieuge (Université d’Orléans, LEO).
Chaque mois de confinement devrait coûter 3% de PIB aux pays européens, avec évidemment des effets différents selon les secteurs économiques (la restauration, le tourisme, mais aussi l’immobilier étant parmi les plus touchés, par exemple). Si certains des achats qui n’ont pas été effectués pourraient être reportés, ce qui permettrait de favoriser la sortie de crise, ce ne sera pas le cas de tous, et personne n’est en mesure de savoir comment réagiront les consommateurs européens. De même, on peut craindre qu’un certain nombre d’entreprises n’aient pas la trésorerie ou les relais financiers nécessaires pour reprendre leur activité de façon normale après le confinement, avec les effets que cela aura en termes de pertes d’emplois.
La crise actuelle frappe tous les pays européens, et nul ne sait qui sera le plus touché au final (si l’on parle beaucoup, à raison, de l’Espagne et de l’Italie, il ne faut pas oublier que, par habitant, la Belgique est actuellement le pays le plus touché).
Chaque pays a mis en œuvre des mesures spécifiques pour soutenir les revenus de ses citoyens et l’activité de ses entreprises, de façon dispersée, et avec des combinaisons très variables d’un pays à l’autre.[1] La pandémie aura donc des conséquences sur les finances publiques des Etats européens.
Faut-il le rappeler, ceci n’est pas la conséquence d’une dérive discrétionnaire des dépenses publiques, mais d’une réponse indispensable à un choc majeur ayant frappé tous les pays. Une lecture littérale du cadre légal de surveillance des déficits et dettes européens, qui reviendrait à sanctionner les États dont les finances publiques se sont fortement dégradées, n’est donc pas souhaitable. De surcroît, ces États pourraient être sanctionnés par les marchés, avec un risque important de fragmentation de la zone euro.
Il pourrait être décidé d’exclure de la surveillance les effets des mesures prises en 2020, comme le préconisent certains économistes européens[2], mais quid alors de 2021, car les reports de taxes et certains effets ne se feront sentir qu’avec un certain délai ? Et, plus on s’éloignera dans le temps de la crise, plus les réflexes nationalistes et les lignes de fracture reviendront et compliqueront les débats, avec les conséquences négatives que l’on a déjà connues durant la crise de l’euro, que les tergiversations et atermoiements politiques ont rendu plus longue et coûteuse que nécessaire.
Il faut donc des instruments de solidarité européenne automatiques. Ils ne doivent pas dépendre d’un processus de décision lourd qui aboutirait à des mesures tardives et timides à cause des oppositions entre gouvernements, facilement qualifiés de « fourmis » s’opposant à des « cigales ». Au contraire, dans de telles situations, les gains de la coopération et d’une réponse collective sont immenses.
Nous proposons donc la mise en place de deux mécanismes : (i) un fonds européen d’assurance-chômage et (ii) la création de titres de dette européens collectifs (que l’on pourrait qualifier de D-bonds ; D pour désastre et bonds pour obligations).
Sur le premier point, des simulations des conditions de fonctionnement et de financement d’un fonds de stabilisation européen (qui consiste en des versements d’allocation chômage aux citoyens de l’UE, en complément des prestations sociales nationales, et jouant le rôle de fonds de solidarité – de type assurantiel, mais couvrant le risque de cessation d’activité temporaire – due à un évènement exogène exceptionnel) montrent l’intérêt d’un tel mécanisme .[3] Sur le plan pratique, Il suffit de créer un compte bancaire pour chaque citoyen européen, sur lequel sont versées les allocations et qui est associé à un porte-monnaie électronique pour payer les dépenses individuelles. Sur le plan fondamental, ce qui importe, c’est de s’entendre sur le principe. Pour cela, deux réactions récurrentes concernent les recettes et les dépenses : d’une part, à quelles conditions les versements aux individus peuvent-ils être faits (quelle est la règle) ? Et, d’autre part, comment financer un tel système ?
Pour éviter des transferts permanents, une conditionnalité peut aisément être prévue : par exemple, le déclenchement des transferts pourrait se faire à chaque fois que le taux de chômage trimestriel augmente de plus de 10% par rapport au taux de chômage précédent. Le complément européen d’allocation chômage est alors versé pendant les périodes les plus difficiles, et on peut même envisager que la règle du déclenchement tienne compte du niveau du taux de chômage national. Ce complément pourrait représenter 50% du salaire perçu avant la période de chômage (cela correspond à peu près à la moyenne des taux de remplacement nationaux sur un an). Pour les bénéficiaires, la durée d’indemnisation serait d’un an pour couvrir le chômage temporaire. La durée pourrait être doublée en cas de crise grave. Les versements seraient versés au plus tard avec un délai d’un trimestre (vu la règle de déclenchement), selon le moment où chaque personne perd son emploi. L’intérêt d’un tel mécanisme dépasse les nécessités induites par la crise majeure que nous nous apprêtons à traverser. Plus généralement, il pourrait s’accroître avec la multiplication annoncée des catastrophes naturelles.
Le fonds serait alimenté par des contributions annuelles des États membres, et le taux de contribution serait fonction du montant des rémunérations des salariés. Il serait différent d’un pays à l’autre, et calculé pour que la position financière d’un pays par rapport au fonds – c’est-à-dire ses contributions moins les transferts versés aux chômeurs de ce pays – soit équilibrée sur une période de référence. Par exemple, ce taux pourrait être révisé tous les deux ans pour que la position soit équilibrée sur une période de 10 ans. C’est une disposition qui vise à empêcher des transferts permanents entre pays, et à rassurer les États « fourmis » européens, évitant ainsi que le fonds fonctionne comme un mécanisme de redistribution (il faut que chaque pays puisse être bénéficiaire et contributeur net). Une révision à la hausse du taux joue comme une surprime d’assurance. La révision ne doit pas être trop fréquente et la période de référence ne doit pas être trop courte, sinon l’application de cette surprime risque d’être contre-productive, un pays pouvant sinon être amené à payer davantage de contributions avant la reprise de l’activité économique et la baisse du chômage. Un tel fonds a des propriétés stabilisatrices et intègre les intérêts de chacun. En effet, du fait de l’interdépendance commerciale entre pays européens, amortir le ralentissement économique de certains d’entre eux permet de réduire l’impact négatif sur les exportations des autres.
Si un tel fonds européen d’assurance chômage constituerait en temps normal un mécanisme intéressant pour l’UE, en cas de choc sévère touchant tous les pays en même temps, comme aujourd’hui, des mécanismes complémentaires devraient être mis en place.
C’est le second point de notre proposition : les D-bonds. Il s’agit ici de créer des obligations souveraines qui financent les interventions publiques en cas de désastres : inondations, incendies, sécheresse, tremblements de terre, terrorisme, épidémies… Cet instrument de financement permet d’assurer un partage des risques financiers entre États membres de l’Union européenne (UE) par une mutualisation des risques de défaut de remboursement. L’intérêt des titres communs est, en effet, de partager la même prime de risque. L’ensemble des États se portent garants du remboursement. Il s’agirait de permettre au Mécanisme de Stabilité Européen (MSE) d’émettre des D-bonds pour couvrir les dépenses lorsqu’un pays fait face à un désastre, et ce sans devoir subir des hausses démesurées de taux d’intérêt, préjudiciables à tous.
Certes, certains États membres ont notoirement désapprouvé l’idée d’Eurobonds il y a dix ans, et aujourd’hui encore. Ils redoutent une déresponsabilisation de certains États, la fin de la discipline budgétaire européenne, et une prime de risque plus élevée sur leurs propres emprunts si elle est calculée sur la base du risque global. Cependant, il est possible de trouver un compromis avec ces États membres sceptiques.
On peut, en effet, montrer que les conséquences économiques pour les États vertueux sur le plan fiscal ne sont pas nécessairement négatives.[4] En outre, il convient de rappeler que ces titres n’induisent qu’une mutualisation très partielle des risques, et ce dans des circonstances bien définies. De plus, seul le MSE serait autorisé à émettre des D-bonds, pour financer uniquement des dépenses liées aux désastres.
Outre que le choc pandémique actuel renforce la nécessité de mutualiser les risques entre des pays qui partagent, plus qu’un budget et qu’une monnaie, des valeurs, un tel instrument permettrait de gérer les effets des chocs climatiques à venir. En effet, le changement climatique ne se traduit pas seulement par une élévation des températures, et donc du niveau des mers et des océans (ce qui, en soit, concerne quelques-uns des pays européens) mais implique également une instabilité climatique accrue, qui touchera chacun des pays membres, mais de façon probablement différente (inondations ici, sécheresse ou tempête là, etc.). Les D-bonds permettraient de faire face, de façon solidaire, à ces chocs. Leur création n’est donc pas seulement un enjeu de solidarité immédiate, mais permettrait également de préparer l’avenir, de façon coopérative et collective.
Une version plus courte de ce billet a été publiée sur Theconversation.com le 16 avril.
[1] On trouvera ici une description des mesures prises pays par pays : https://www.bruegel.org/publications/datasets/covid-national-dataset/
[2] http://www.blog-afse.fr/content/covid-19-il-faut-un-programme-durgence-pour-leurope. Voir aussi « Proposition pour une ligne de crédit Covid », 13 économistes européens, Telos, 25 mars 2020.
[3] Farvaque E. and F. Huart (2018), “Drowned by Numbers? Stabilization Properties of an EU-wide Unemployment Insurance System”, Applied Economics, 50(38), 4153-4181.
[4] Badarau C., F. Huart and I. Sangaré (2017), “Effets macroéconomiques de la mutualisation de la dette en union monétaire”, Revue Economique, Vol. 68, hors-série, 183-209.