Un conflit aux États-Unis considéré comme fondateur de l’indépendance de la Fed

Réagissant à une citation à comparaitre devant un grand jury, émise par le département de la justice américain, Jerome Powell déclare dans une vidéo publiée dimanche 11 janvier 2025 sur le site de la Réserve fédérale : « La menace de poursuites pénales est une conséquence du fait que la Réserve fédérale fixe les taux d’intérêt en se basant sur sa meilleure évaluation de ce qui servira l’intérêt public, plutôt que de suivre les préférences du président ». Cette déclaration, réaffirmant l’indépendance de la banque centrale dans un contexte de craintes inflationnistes et de déficits budgétaires croissants, remet sur la place publique les éléments d’un conflit qui n’est pas nouveau, si ce n’est aujourd’hui son caractère exorbitant. De Truman (versus M. S. Eccles) à Trump (versus Jerome Powell), en passant par Nixon (versus Arthur Burns), Reagan (versus Paul A. Volcker) et Bush (versus Alan Geenspan), les pressions sur les présidents de la Fed n’ont jamais cessé, car la notion d’indépendance de la Fed est un concept flou. De nombreux épisodes historiques pourraient illustrer la nature de ce concept. Au regard de la situation actuelle, il n’est pas sans intérêt de revisiter ici un conflit qui fut, dans l’histoire de la Fed, considéré comme fondateur de son indépendance.

Quand la politique monétaire se met au service de la dette publique : l’accord Fed–Trésor de 1942 à 1950 

À l’entrée dans la deuxième guerre mondiale, confrontés à l’accroissement rapide de la dépense gouvernementale, pour faire face aux dépenses de guerre tout en limitant le coût de la dette, la Fed et le Trésor américain se mettent d’accord pour fixer la courbe des taux d’emprunts publics : les rendements des bons du Trésor à trois mois sont limités à 0,375% et ceux des obligations fixées à 2,5%. Dans ce cadre, la Fed doit se tenir prête à acheter ou vendre la quantité de titres publics nécessaire pour maintenir les taux à leur niveau désiré. En particulier, quand le Trésor émet de nouveaux emprunts et que le public devient réticent à les acheter, c’est la Fed qui doit les acquérir pour éviter la hausse des taux, avec en contrepartie un accroissement des réserves et de la base monétaire. En s’engageant ainsi à maintenir des taux bas à la demande du Trésor, la Fed perd le contrôle de la taille de son bilan et de la quantité de monnaie. 

Après la guerre, avec un poids important et croissant de la dette, le Trésor maintient sa pression sur la FED alors que cette dernière désire disposer de plus de marges de manœuvre dans sa gestion des taux courts afin de contrôler l’inflation résultant de la fin du contrôle de prix.  Dans la préoccupation encore dominante d’empêcher le retour de la Grande Récession des années 30, si les objectifs de politique monétaire restent encore secondaires par rapport à la gestion de la dette, la potentialité d’un conflit entre le Trésor et la Banque centrale commence à s’inscrire progressivement dans le paysage. En 1947 cependant, un accord est conclu pour une série d’augmentation du taux des bons du Trésor qui atteint 1% en 1948. 

Le conflit entre la Fed et le Trésor américain se cristallise durant l’année 1950 avec la guerre de Corée, où les perspectives d’une inflation croissante et d’une augmentation de l’endettement public renforcent les oppositions d’objectifs^[1]. En novembre 1950, six armées chinoises ont déjà franchi le fleuve Yalu et la perspective d’une guerre avec la Chine, celle d’une reprise des contrôles et du rationnement font grimper les prix. Entre le mois de juin 1950 et le mois de mars 1951, les prix de gros augmentent de 16% et, sur une période de trois mois se terminant en février 1951, l’indice des prix à la consommation augmente au taux annualisé de 21%. 

L’accord de 1951 : naissance conflictuelle d’une indépendance monétaire

Contre l’opinion du Secrétaire au Trésor John Snyder, appuyé par le Président Truman, la Fed désire augmenter les taux courts et, par ce biais, agir également sur les taux longs. Le Président Truman et son Secrétaire au Trésor en revanche, désirent que la Banque centrale s’engage publiquement à maintenir à 2,5% le taux des obligations. Témoignant devant le Congrès en janvier 1951, M. S. Eccles, président de la Fed, affirme que cette politique reviendrait à faire du système bancaire dans son ensemble un engin d’inflation. Le conflit n’est pas feutré. Lorsqu’en janvier 1951, Snyder annonce publiquement, en contradiction avec les faits, que le Federal Open Market Committee (FOMC)  est d’accord pour que les emprunts futurs se fassent au taux de 2,5%, le New York Times publie le commentaire suivant: « Jeudi dernier fut la première occasion dans l’histoire où le chef du Trésor d’une grande nation eut l’effronterie ou l’incompétence, ou même les deux, de délivrer un discours public dans lequel il usurpe la fonction de la banque centrale chargée de dire à la nation à quelle sorte de politique monétaire elle va être soumise » (cité par Hetzel et Leach, p. 42).  

Le conflit se poursuit à travers de nombreuses pressions sur la Fed et le FOMC de la part notamment de représentants élus, le sénateur O’Mahoney du Wyoming invoquant le souhait des dictateurs soviétiques de voir le système capitaliste s’effondrer pour soutenir qu’il est impératif de ne pas avoir de conflit entre la Fed et le Trésor ! En dépit des affirmations venant du Président Truman lui-même, affirmant que le FOMC est en accord avec son administration, la Fed maintient sa position et le 19 février informe le Trésor qu’en l’absence d’une personne au Trésor capable de contribuer à un règlement rapide et définitif, elle devra prendre une action unilatérale. Confronté au problème du renouvellement de la dette et à l’inquiétude des marchés, le Trésor se résout alors à mettre fin à la dispute et un accord est ratifié le 4 mars 1951. L’accord affranchit la Fed de l’obligation de soutenir le poids de la dette par ses interventions et pose les fondements institutionnels d’une politique monétaire indépendante. Le dernier espoir de Truman de gagner la bataille fut perdu lorsqu’après l’accord et avoir limogé le Président du Bureau des gouverneurs de la Fed, le successeur, choisi par lui, réaffirma l’indépendance de la Banque centrale. Mais de quelle indépendance s’agit-il ? 

Une indépendance sous condition : Congrès, coordination et État de droit

En 1952, actant de l’accord de mars 1951 énonçant l’objectif commun des deux institutions « d’assurer le financement des demandes gouvernementales et, dans le même temps, de minimiser la monétisation de la dette publique », le rapport Patman^[2], émanant d’un Sous-Comité du Congrès des États-Unis portant sur la politique monétaire et la gestion de la dette publique, constate une évidence. « La première question », note-t-il, « qui doit être soulevée dans toute discussion concernant l’indépendance du Federal Reserve System est : l’indépendance par rapport à quoi ? », page 51. Il ne peut s’agir, poursuit-il, d’une indépendance par rapport au Gouvernement, mais plutôt d’une indépendance dans le Gouvernement. En particulier, page 52, « l’indépendance formelle du Bureau des gouverneurs par rapport au Président est inévitablement limitée par le fait que les politiques budgétaire et monétaire doivent se coordonner entre elles et avec les autres politiques et objectifs du Gouvernement… Le but final, bien sûr, n’est pas que le Federal Reserve System soit indépendant, mais que le pays ait une politique économique saine. L’indépendance du Federal Reserve System est un concept relatif et non pas absolu ». Mais si l’accord Fed-Trésor de 1951 demande une coordination des politiques budgétaire et monétaire, son énoncé en exprimant le souhait ne dit rien sur la manière dont le Trésor et la Fed doivent résoudre leur conflit.Sir Paul Tucker,[3] qui fut gouverneur de la Banque d’Angleterre, notait en 2016 qu’en cas de conflit, page 5, « la priorité devrait être à la résilience. … Autrement dit, les attraits à court terme d'accepter un plus grand pouvoir pour faire le bien, pendant que d'autres acteurs potentiels restent en retrait, devraient être subordonnés à l'intérêt à long terme – de la société, mais aussi des banquiers centraux eux-mêmes – de préserver l'indépendance ». L’indépendance de la Fed dépend en fin de compte du Congrès. L’article I, section 8 de la Constitution, confère au Congrès le pouvoir « de battre monnaie, d’en réglementer la valeur, ainsi que celle des monnaies étrangères », établissant ainsi que la politique monétaire relève en dernier ressort de la législature. Le Congrès a adopté la loi sur la Réserve fédérale en 1913 et l'a depuis amendée plus de 200 fois. L’indépendance réelle d’une banque centrale ne dépend pas juste des statuts régissant le fonctionnement de la banque, mais bien plus largement de l’intégrité institutionnelle et du respect de la règle de droit dans le pays[4], comme l’illustre de manière exemplaire le conflit actuel.