On n’a pas encore tout fait contre le chômage de masse

Thème du billet: 

Gilbert Cette
Professeur d’économie associé à l’Université d’Aix-Marseille, ancien président de l’AFSE.

Parmi les pays les plus développés, très peu souffrent d'une situation de chômage massif et durable. Il s'agit essentiellement des quatre pays de l'Europe du Sud (Italie, Espagne, Grèce et Portugal) et... de la France (Cf. Graphique 1). Au début de 2017, le taux de chômage s’élève ainsi à près de 10 % en France et, en moyenne, à environ 6 % dans l’ensemble des pays de l’OCDE. Les crises économiques, et en particulier la crise financière qui s'est amorcée en 2008, ne peuvent donc être invoquées puisqu’elles n’ont pas condamné les autres pays, qui les ont également traversées, à demeurer dans cette situation de chômage massif. Des destructions d’emplois induites par le progrès technique et l’économie numérique n’en portent pas non plus la responsabilité puisque, en France comme dans les autres pays développés, les gains de productivité sont très bas depuis le début des années 2000, à des niveaux rarement sinon jamais connus depuis le second conflit mondial (Cf. Tableau 1). Une insuffisance des dépenses publiques n’est pas non plus en cause : les Etats des nombreux pays au plein emploi ont tous été moins dépensiers que le nôtre. Les raisons d’un tel chômage massif diffèrent selon les pays qui en pâtissent, et je n’évoque ci-dessous que trois d’entre elles, parmi les plus importantes concernant la France, en reprenant des éléments des analyses développées avec Jacques Barthelemy (par exemple dans Barthelemy et Cette, 2015).  

Graphique 1

Tableau 1

Taux de croissance annuel moyen de la productivité horaire du travail sur différentes sous-périodes

En %

 

Etats-Unis Zone Euro Japon Royaume-Uni Canada Allemagne France Italie

1890-1914

1,59 1,32 1,91 0,77 1,96 1,34 1,43 1,38

1914-1950

3,20 1,94 1,98 1,57 2,38 1,91 2,27 2,31

1950-1975

2,47 5,38 6,99 3,03 2,61 5,65 5,30 5,69

1975-1995

1,33 2,89 3,43 2,70 1,27 3,30 2,82 2,45

1995-2005

2,47 1,21 1,94 2,21 1,53 1,68 1,82 0,58

2005-2015

1,11 0,71 0,80 0,33 0,84 0,72 0,61 -0,10

Source : Bergeaud, Cette, Lecat (2016), Voir : http://www.longtermproductivity.com.

Tout d’abord, la dynamique salariale est demeurée dynamique dans notre pays, malgré le chômage de masse qui aurait pu la ralentir par de traditionnels ‘effets de Phillips’. Une cause importante en est la dynamique du SMIC. Le niveau du salaire minimum est en France élevé par rapport à d’autres pays, et son mode de revalorisation est plus contraint par des dispositions légales que dans aucun autre pays développé. Les effets directement préjudiciables de cette spécificité sur l’emploi des actifs les moins qualifiés et les plus fragiles sont forts. Ils sont heureusement atténués par de vastes et coûteuses politiques de baisses de contributions sociales employeurs ciblées sur les bas salaires, déployées depuis le début des années 1990. Le fait que ces réductions ciblées de contributions sociales aient été continument amplifiées par tous les gouvernements, de droite comme de gauche, qui se sont succédés sur le dernier quart de siècle témoigne du large consensus politique qui existe sur les effets préjudiciables d’un SMIC relativement élevé sur l’emploi des personnes les moins qualifiées. Le préjudice de cette spécificité française est également indirect, via la diffusion de la dynamique du SMIC sur les autres salaires. Cette diffusion est bien sûr décroissante avec le niveau des salaires, ce qui réduit la dispersion salariale mais abaisse aussi de ce fait la mobilité salariale.  Une réforme du salaire minimum est indispensable.

Ensuite, les régulations sur le marché du travail sont nombreuses et fortes et de fait peu protectrices. On a montré qu’elles aboutissent à réduire les créations d’emplois par les entreprises, comme le ferait une hausse du coût du travail (Cf. Cette, Lopez et Mairesse, 2016). Une illustration de cet impact défavorable des régulations réglementaires sur l’équilibre macroéconomique via leur effet sur le taux d’emploi est fournie, concernant essentiellement les seules procédures de licenciement, par le Graphique 2. Celui-ci met en relation, pour l’ensemble des pays de l’OCDE en 2013, le taux d’emploi de l’ensemble de la population en âge de travailler (15 à 64 ans) ou seulement des jeunes (15 à 24 ans) avec l’intensité de la protection de l’emploi par des normes réglementaires (LPE pour législation protectrice de l’emploi, cet indicateur étant construit par l’OCDE). Il fait apparaître que plus l’intensité de la protection de l’emploi par des normes réglementaires est élevée et plus le taux d’emploi est faible. Cette relation est plus forte pour les entrants sur le marché du travail, et parmi eux les jeunes. Par rapport aux autres pays de l’OCDE, la France associe une forte protection réglementaire de l’emploi à un faible taux d’emploi. Ce Graphique illustre ainsi le préjudice, sur l’équilibre macroéconomique via son impact sur le taux d’emploi, d’un droit réglementaire hypertrophié, ce préjudice ayant fait l’objet de nombreuses analyses économiques (Cf. par exemple Barthelemy et Cette, 2015, pour une revue de littérature).

Par ailleurs, diverses études indiquent de façon robuste que le sentiment d’insécurité dans l’emploi des salariés est croissant avec la complexité du droit social, cette dernière étant caractérisée par l’intensité des normes réglementaires visant à la protection de l’emploi. Clark et Postel-Vinay (2009) fournissent, outre une revue de la littérature disponible, une étude empirique très riche sur la question. Leur analyse est réalisée à partir des données individuelles de plusieurs vagues d’enquêtes. Elle souligne clairement que le sentiment d’insécurité des employés précaires ou en CDI dans le secteur privé est croissant avec le niveau de protection de l’emploi par des normes réglementaires. Ainsi, toutes choses égales par ailleurs, une augmentation du niveau de protection de l’emploi par davantage de normes réglementaires augmenterait le sentiment d’insécurité des travailleurs vis-à-vis de leur emploi. L’explication de ce paradoxe est que de telles protections protègent les personnes en emploi stable (les insiders) mais, en réduisant la fluidité du marché du travail et les transitions, elles rendent plus difficile l’insertion ou le retour à l’emploi pour ceux qui l’ont perdu (les outsiders). Le risque de chômage prolongé par cette moindre fluidité du marché du travail serait même ressenti par les personnes en emploi stable dans le secteur public.

Graphique 2

Intensité de la protection de l’emploi par des normes réglementaires (LPE) et taux d’emploi (en %) des populations âgées de 15 à 64 ans et de 15 à 24 ans - En 2013

L’indicateur LPE (pour législation protectrice de l’emploi), qui mesure l’intensité réglementaire de protection de l’emploi, est construit par l’OCDE. Cet indicateur varie de 0 (pour les réglementations les plus réduites) à 6 (pour les plus fortes).

Les effets de fortes protections de l’emploi qui expliquent les risques ressentis par les salariés sont illustrés par le Graphique 3 ci-dessous. Celui-ci met en relation, pour l’ensemble des pays de l’OCDE en 2013, le taux de précarité (mesuré par le taux de recours aux CDD et à l’intérim) de l’ensemble de la population en emploi âgée de 15 à 64 ans ou de 15 à 24 ans avec l’intensité de la protection de l’emploi des CDI par des normes réglementaires (LPE-CDI pour législation protectrice de l’emploi sur les seuls CDI, cet indicateur étant construit par l’OCDE). Il apparaît ainsi que plus l’intensité de la protection de l’emploi des CDI par des normes réglementaires est élevée, plus le taux de précarité est également élevé. Encore une fois, cette relation est plus forte pour les entrants sur le marché du travail, et parmi eux les jeunes. Il apparaît que, par rapport aux autres pays de l’OCDE, la France associe une forte protection réglementaire de l’emploi des CDI à un fort taux de précarité de la population en emploi.

Graphique 3

Intensité de la protection de l’emploi par des normes réglementaires sur les CDI (LPE-CDI) et précarité de l’emploi (en %) des populations âgées de 15 à 64 ans et de 15 à 24 ans - En 2013

L’indicateur LPE-CDI (pour législation protectrice de l’emploi sur les seuls CDI), qui mesure l’intensité réglementaire de protection de l’emploi sur les contrats à durée indéterminée, est construit par l’OCDE. Cet indicateur varie de 0 (pour les réglementations les plus réduites) à 6 (pour les plus fortes). Le taux de précarité de l’emploi correspond ici à la part (en %), dans l’emploi de la population concernée, des emplois en CDD ou en intérim.

Dans ce domaine de l’importance du droit réglementaire, il importe de rapprocher la France de la situation d’autres pays, comme les pays nordiques ou scandinaves, dans lesquels les normes résultent davantage des choix conventionnels réalisés par les partenaires sociaux. Afin de mieux concilier l’efficacité économique et la protection des travailleurs, les partenaires sociaux doivent ainsi prendre la charge de l’élaboration des normes sociales dans l’entreprise. L’accord collectif majoritaire serait alors le mode essentiel d’élaboration des normes dans le domaine du droit du travail. La signature des représentants des travailleurs garantit la fonction protectrice de ces normes et la signature du représentant de l’entreprise l’efficacité économique de ces normes. Le code du travail doit se limiter à définir les principes fondamentaux du droit du travail, à décliner quand nécessaire le droit supranational, et à définir les autres normes qui s’appliquent seulement en l’absence de tissu conventionnel. Ainsi, la norme légale deviendrait subsidiaire à la norme conventionnelle. Au sein de la norme conventionnelle, il faut aussi une supplétivité de la convention de branche vis-à-vis de la convention d’entreprise, sauf pour ce qui relève de l’ordre public professionnel caractérisant l’identité de la branche. Les domaines qui relèvent de l’ordre public professionnel sont les cinq domaines déjà définis dans le code du travail (minimas salariaux, catégories professionnelles, formation professionnelle, égalité homme/femme…). Une telle réforme, que Jacques Barthelemy et moi avons détaillée (par exemple dans Barthelemy et Cette, 2015), généralise la logique de la loi El Khomri qui s’inspire en ce domaine de nos travaux. Elle est essentielle si l’on veut renforcer à la fois la fonction protectrice et l’efficacité économique du droit du travail.

Enfin, la formation professionnelle doit être réformée en profondeur afin d’en faire l’un des principaux outils de l’adaptation des compétences professionnelle et de la mobilité professionnelle. Les rapports sont nombreux qui montrent que le système actuel est à la fois couteux et inefficace. La réforme introduite par la loi du 5 mars 2014, conçue par les partenaires sociaux, est trop timide en ce domaine. Il revient aux pouvoirs publics de concevoir et d’engager la transformation radicale qui permettra que l’effort de formation soit effectivement fonction de la distance à l’emploi et que les prestations de formation soient rendues par des acteurs certifiés d’une façon très exigeante par des agences dédiées. Une formation professionnelle efficace peut permettre à la fois de réduire le chômage structurel souvent lié à des compétences inadaptées mais aussi de développer la mobilité sociale. Elle peut devenir un outil essentiel de lutte contre les inégalités.

Ces trois exemples de réformes visent à rapprocher la situation française de celle de pays qui sont considérés comme moins inégalitaires que la France, et qui n’ont connu que transitoirement des situations de chômage de masse, comme les pays nordiques et scandinaves. Non, décidemment, on n’a pas encore tout fait en France pour lutter contre le chômage de masse…

 

Référence évoquées dans le texte

- Jacques Barthelemy et Gilbert Cette (2015) : « Réformer le droit du travail », Editions Odile Jacob.
- Gilbert Cette, Jimmy Lopez et Jacques Mairesse (2016) : “Labour market regulations and capital intensity”, NBER Working Papers, n° 22603, September.
- Andrew Clark et Fabien Postel-Vinay (2009) : «Job Security and Job Protection», Oxford Economic Papers, Vol. 61, n° 2, pp. 207-239.