Lauréat du Prix de thèse monétaire, financière et bancaire 2019 de la Fondation Banque de France, Maxime Menuet présente les résultats de ses recherches portant sur la multitude de facteurs à l’origine des différentes situations d’endettement public : dirigeants incités par leur mode de désignation à manipuler le niveau de dette, marges de manœuvre budgétaires, ou degré de monétisation de la dette. Il en découle de multiples trajectoires possibles pour l’économie, que ce soit en matière de niveau de dette publique ou de croissance économique.
Par Maxime Menuet, Chargé de recherche CERDI, UMR 6583, CNRS, IRD et Université Clermont-Auvergne
Mon travail de thèse part d’un constat : la théorie économique peine à prendre en compte la persistance des déficits budgétaires sur une longue période, et à expliquer les hétérogénéités des situations d’endettement. Depuis des décennies, toutes les approches macroéconomiques standards considèrent en effet la dette publique comme une variable stationnaire à long terme. Pourtant, l’histoire économique nous enseigne que des pays ont pu avoir une dette publique très élevée sur des périodes extrêmement longues. Un exemple frappant est celui de la Grande-Bretagne, où le ratio dette/PIB a été croissant sur cent vingt ans (1700-1820) pour atteindre 270% en 1820. Ainsi, l’équilibre des finances publiques n’est pas la règle, même en très longue période. Plus près de nous, depuis quarante ans, le ratio de déficit moyen pour les pays de l’ODCE est supérieur à 2,5% par an. On peut donc parler de déficits persistants, sinon permanents.
Ma thèse propose d’expliquer l’endettement public à long terme, ainsi que les hétérogénéités des niveaux de dette, à travers deux types d’argument. Le premier argument repose sur des facteurs politiques et institutionnels, tandis que le second porte sur l’instabilité agrégée. Pour ce dernier point, je montre que la dynamique de la dette peut engendrer une volatilité des agrégats macroéconomiques et une indétermination des équilibres – pour une même situation initiale, des économies peuvent expérimenter des niveaux de dette radicalement différents, sur le long terme au risque de déstabiliser l’économie dans son ensemble.
Dette, confit et compétence : un cadre d’économie politique
La première partie s’inscrit dans une méthodologie d’économie politique, dans la lignée de la théorie des Choix Publics de Buchanan, Tullock ou Olson. Je développe trois arguments permettant d’expliquer l’endettement des démocraties représentatives.
Le premier chapitre repose sur l’idée suivante : si la dette est une caractéristique structurelle et permanente de la société, c’est que son remboursement est trop coûteux pour les citoyens. Ainsi, la période dans laquelle la dette croît correspond à une situation sous-optimale provenant d’un ajournement de la stabilisation de la dette. Pour modéliser ce retard d’ajustement, j’utilise un cadre théorique de « guerres d’usure » (Alesina et Drazen, 1991) dans lequel j'introduis un instant de négociation, pouvant modéliser les politiques d'austérité. Le principal résultat est que la négociation retarde la stabilisation. En effet, les citoyens peuvent se mettre d’accord sur un remboursement partiel de la dette aujourd’hui afin de diminuer le niveau de l’impôt demain (le coût de la guerre) et donc l’incitation à abandonner. Ce modèle contribue ainsi à expliquer la difficulté de mise en place des politiques de stabilisation, comme dans le cas de la crise grecque.
Au-delà d’un simple confit sur le remboursement de la charge fiscale, la dette peut engendrer un conflit de répartition sur les gains, c’est-à-dire sur les ressources que la dette permet de financer. Pour développer cette idée, le second chapitre élabore un modèle de vote à deux périodes composé d’une fédération de districts. Il y a deux conflits : un conflit interne au district (lié à l'accaparement d'un bien public) et un conflit externe entre districts (lié au remboursement de la charge de la dette). Deux résultats se détachent. D’une part, la dette génère un arbitrage entre les deux types de conflits : elle réduit le conflit interne mais accentue le conflit externe. Effectivement, une dette publique élevée aujourd’hui augmente la charge de la dette demain, ce qui a deux effets : (i) une réduction de la production du bien public, d’où une incitation plus faible à l’accaparement ; (ii) une hausse de la charge fiscale, d’où une incitation plus élevée à négocier avec les autres districts pour réduire le montant de remboursement. D’autre part, un gouvernement désireux de maximiser ses chances de réélection peut avoir intérêt à émettre de la dette publique avant l’élection afin d’assurer la paix sociale lors de son (éventuel) mandat ultérieur – c’est la tactique de diversion. Ce travail ouvre de nouvelles perspectives dans l’analyse des expansions budgétaires préélectorales.
Mon troisième chapitre s’est orienté vers le développement d’un argument général expliquant le manque de réformes dans les démocraties représentatives. J’utilise pour ce faire un modèle principal-agent de « préoccupation de carrière » (career-concern) à la manière d’Holmström (1999). L’idée est que la réputation de compétence de l'homme politique en matière de résolution des problèmes (le remboursement de la dette, par exemple) n'est utile que si le problème persiste. En résolvant un problème socialement indésirable dès aujourd'hui, l'homme politique détruit le support sur lequel il pourra justifier sa réputation demain. Il existe alors une incitation à "laisser vivre" le problème (l'ennemi), qui a été décrit par de nombreux travaux en psychologie et anthropologie sociale. Plusieurs résultats sont établis. (i) L’arbitrage entre la réputation et le besoin d’ennemis donne lieu à des réformes incomplètes à l’équilibre. (ii) La probabilité de réélection du décideur public est maximisée lorsque sa compétence n’est ni « trop faible », ni « trop élevé ». (iii) En considérant un cadre à plusieurs ennemis, le décideur public cherchera ainsi à détruire les ennemis de son opposant et à conserver ses propres ennemis. Ce chapitre fournit donc un nouvel argument expliquant pourquoi un titulaire qui peut construire sa réputation en réformant un problème socialement indésirable n’a pas intérêt à le faire. Au-delà de l’existence de la dette publique à l’équilibre, cet argument peut expliquer la persistance de nombreux problèmes dans les sociétés démocratiques, comme par exemple, l’inflation, le chômage, ou la corruption.
Finalement, une dette publique positive à l’équilibre peut naître de situations sous-optimales liées aux conflits sociaux ou aux manipulations politiques. Toutefois, l’économie politique ne permet qu’une analyse partielle de la dette publique. À mon sens, deux aspects ne sont pas pris en compte : l’interaction de la dette avec les autres agrégats macroéconomiques, et les conséquences de l’endettement à long terme.
II. Dette publique, croissance endogène et instabilité agrégée
La deuxième partie de la thèse propose un modèle de croissance endogène permettant de caractériser une économie dans laquelle la dette publique croît à long terme. Je montre que la dynamique de la dette peut être à l’origine d’une instabilité agrégée à travers deux aspects : (i) une instabilité en terme d’indétermination des trajectoires : deux économies avec les mêmes conditions initiales peuvent connaître un niveau de dette d’équilibre différent (indétermination globale), ou le même équilibre avec des trajectoires distinctes (indétermination locale) ; et (ii) une instabilité en terme de volatilité des trajectoires : la dette publique peut être à l’origine d’un mécanisme de propagation et d’amplification de chocs technologiques transitoires.
Le chapitre quatre étudie l’interaction entre la monnaie et la dette publique afin d'étudier les effets de la monétisation des déficits à long terme. Nous montrons qu'il existe des équilibres multiples : deux sentiers de croissance équilibrés (SCE) coexistent – un sentier élevé, et un sentier faible. Le long du SCE élevé, le déficit, s’il est suffisamment monétisé, favorise la croissance. En effet, le déficit exerce deux effets sur la croissance : un effet favorable grâce à un financement supplémentaire des dépenses productives, et un effet défavorable par la hausse de la charge de la dette. Concernant la dynamique locale, il existe deux situations : si le niveau initial du ratio de dette est « élevé », l’économie se trouve prise dans un piège à pauvreté où la croissance économique est quasi nulle. Au contraire, si le niveau initial est « faible », l’économie convergera vers le SCE élevé, mais la trajectoire exacte peut être indéterminée. Finalement, notre chapitre fournit deux nouveaux arguments aux partisans de la monétisation du déficit : d’une part, elle permet d’exercer un effet favorable sur la croissance économique de long terme en produisant un mode de financement moins distorsif pour les dépenses publiques ; d’autre part, elle permet de limiter l’indétermination des trajectoires de la croissance économique.
Dans le chapitre cinq, je propose un cadre général pour l’étude des non-linéarités entre dette et croissance. Notre modèle donne lieu à un effet de seuil endogène entre la dette publique et la croissance économique de long terme. L’intuition est la suivante : tant que la dette reste faible, sa charge peut être financée par des hausses d’impôt, préservant la dépense productive. Toutefois, à mesure que la dette augmente, la société accepte plus difficilement ces mesures, et le financement se fera dès lors par une coupe dans les dépenses publiques, dégradant la production et la croissance. De plus, une indétermination locale et globale peut émerger, selon la valeur des résistances sociales aux hausses d’impôt. Si ces résistances sont fortes, l’économie est piégée dans une région à forte dette et faible croissance. Ce résultat permet d’unifier les deux grandes théories sur les dynamiques des économies endettées : les « debt supercycles » de Rogoff (2015), et la stagnation séculaire de Summers (2016), jusqu’ici nettement distinctes.
Au-delà de l’indétermination globale, un autre mécanisme peut expliquer la dépendance relative à l’histoire dans les modèles de croissance endogène. Il s’agit du phénomène d’hystérèse : un choc transitoire peut affecter le niveau d’équilibre des variables. Le chapitre six traite de ce mécanisme, et développe une synthèse entre l’approche des Cycles Réels (RBC) et celle de la croissance endogène. Il apporte un nouvel argument dans l’explication de l’instabilité des économies endettées : la dette publique peut être à la source d’un mécanisme de propagation et d’amplification pro-cyclique des chocs, que nous appelons « accélérateur de dette publique ». Lors d’un choc transitoire récessif, le ratio de dette sur PIB augmente, nécessitant une coupe dans les dépenses d’infrastructure, ce qui réduit la production, et amplifie l’effet récessif.
En conclusion, ma thèse montre que l’hétérogénéité des situations d’endettement public provient d’une multitude de facteurs. Elle provient tout d’abord de facteurs politiques : les institutions, à travers le mode de désignation des dirigeants, affectent les incitations à la manipulation de la dette. Elle provient ensuite de facteurs socio-économiques : les marges de manœuvre budgétaires, les « esprits animaux » des ménages, ou le degré de la monétisation de la dette sont autant de sources d’indétermination. Elle découle, enfin, d’une grande diversité de paramètres qui donnent naissance à des bifurcations dans les systèmes dynamiques, de sorte qu’il est difficile, à partir d’une situation initiale donnée, de prévoir la future trajectoire de l’économie.
Bibliographie
Abbas, S.A., Belhocine, N., El-Ganainy, A., Horton, M., 2011. Historical patterns and dynamics of public debt — evidence from a new database. IMF Economic Review 59, 717–742.
Alesina, A., Drazen, A., 1991. Why are stabilizations delayed? American Economic Review 81, 1170– 1188.
Holmström, B., 1999. Managerial Incentive Problems: A Dynamic Perspective. The Review of Economic Studies 66, 169–182.
Rogoff, K., 2015. Debt supercycle, not secular stagnation. VoxEU. org URL : http://voxeu.org/ article/debt-supercycle-not-secular-stagnation.
Summers, L.H., 2016. The age of secular stagnation: What it is and what to do about it ? Foreign Affairs, Mars/Avril.