La régulation globale n'est pas pour demain

La régulation globale n’est pas pour demain[1]

Par Jézabel Couppey-Soubeyran, Maître de conférences à l’Université Paris 1 Panthéon-Sorbonne et Conseillère éditoriale au CEPII

Portée par une croissance démesurée, sans rapport avec celle de l’économie réelle, la finance est devenue globale. Sa régulation, en revanche, ne l’est pas, du moins pas suffisamment. Chaque pays demeure dans une logique de défense des intérêts nationaux de son secteur bancaire ou financier et de ses préférences en matière de réglementation. Une concertation internationale s’est certes institutionnalisée au sein de Comités tels que le Comité de Bâle ou le Conseil de stabilité financière. Mais le chemin législatif au terme duquel les standards qu’ils recommandent deviennent des règles contraignantes est toujours long, soumis à la bonne volonté de chaque pays signataire, et semé d’embûches que les lobbies bancaires et financiers multiplient volontiers. Les (dés)accords de Bâle 3 et le projet sans cesse différé de taxation internationale des transactions financières fournissent de bonnes illustrations.

C’est aussi la surveillance de la bonne application de ces règles, c’est-à-dire la supervision, qui peine à s’ajuster à la dimension globale des acteurs de la finance. En Europe, l’Union bancaire a constitué un progrès indéniable. Il était absolument nécessaire d’organiser la surveillance des banques européennes à l’échelle de leur activité. Mais, outre le fait que son parachèvement prendra du temps, elle se traduit par une supervision plus fragmentée institutionnellement qu’avant la crise. Cette tendance se retrouve partout où la réponse à la crise a consisté à renforcer les attributions de la banque centrale en matière de supervision bancaire : la banque centrale se retrouve à surveiller les banques, mais naturellement pas les assurances et les marchés.

La globalisation financière a également fait évoluer la nature du risque. En renforçant les interdépendances et les externalités, celle-ci a renforcé le risque systémique dont la prévention nécessite une approche macroprudentielle. Or, en la matière aussi, les avancées sont partielles.

La bonne échelle de la régulation est celle de l’objet/acteur/tendance qu’il s’agit de réguler. Force est de constater que la régulation peine à s’ajuster à la dimension globale de la finance. Toutefois, tous les acteurs de la finance et toutes les grandeurs financières n’ont pas nécessairement une dimension globale. Le cycle financier, par exemple, peut certes être influencé plus ou moins fortement par des variables communes, telles que le taux d’intérêt américain. Il n’en demeure pas moins que les cycles financiers, notamment celui du crédit et celui de l’immobilier, diffèrent plus ou moins fortement selon les pays. Ce n’est pas seulement le cas entre l’Europe et les États-Unis, mais au sein même de l’Europe, et plus étroitement de la zone euro : le cycle immobilier n’a ni la même amplitude, ni la même fréquence en Allemagne et en Espagne par exemple. Toute action de régulation macroprudentielle contracyclique qui serait menée pour la moyenne de la zone euro, alors que les cycles financiers ne sont pas synchrones, serait ainsi vouée à l’échec. C’est à l’échelle de chaque pays, du moins de chaque cycle, que ce type d’action doit donc être menée, avec cependant une coordination nécessairement « top-down » (par exemple, par le Conseil européen du risque systémique[2]) pour éviter la moins-disance des autorités réglementaires nationales et l’arbitrage réglementaire des banques.[3]

On peut aussi relever que les standards internationaux gagnent à être adaptés à des cadres institutionnels qui, bien évidemment, diffèrent aussi selon les pays. Une régulation uniforme n’est de ce point de vue pas nécessairement la mieux adaptée qui soit.

Parfois, il est même des initiatives nationales en matière de régulation, qui peuvent ouvrir la voie à des actions de plus grande envergure, et qui à cet égard ne sont pas à négliger. Le fait, par exemple, que la France ait décidé d’introduire, seule, la TTF en 2012 avait été critiqué. Mais alors que le projet européen patine, cette initiative est louable en ce qu’elle illustre bien qu’une telle taxe n’est pas nécessairement impossible à mettre en pratique.

A l’inverse, faire de la dimension internationale la condition sine qua non de l’adoption d’une réforme ou d’une nouvelle règle, en prenant pour argument qu’une action nationale ne sert à rien (argument d’inanité bien manié par le lobby bancaire et financier), est souvent la meilleure façon d’obtenir que rien ne change.

Donc, tout en dénonçant l’adaptation très insuffisante de la régulation à la globalisation financière, on se gardera bien de voir dans l’échelle globale ou internationale la seule, sinon même la meilleure des voies d’action. En outre, les autorités nationales conservent des marges de manœuvre : le défaut de régulation à l’échelle internationale ne saurait être le paravent de leur inaction.

 

Cette note a été rédigée pour la 6ème édition du Printemps de l’Economie, http://www.printempsdeleco.fr/, et également publiée sur The Conversation (http://theconversation.com/fr)

 

[1] À partir de « Une régulation à la traîne de la finance globale », par Gunther Capelle-Blancard et Jézabel Couppey-Soubeyran, janvier 2018, L’économie politique N°077.

[2] Créé en décembre 2010, le Conseil européen du risque systémique est hébergé et soutenu par la Banque centrale européenne. Il comprend des représentants de la BCE, des banques centrales nationales, les autorités de contrôle des États membres de l'UE et la Commission européenne.

[3] Cf. J. Couppey-Soubeyran & S. Dehmej, « Réduire les divergences en zone euro en régulant les cycles financiers », Lettre du CEPII N° 382 novembre 2017. http://www.cepii.fr/CEPII/fr/publications/lettre/abstract.asp?NoDoc=10621